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Las agendas de un Mercosur que procura actualizarse
¿Cuáles son las agendas a desarrollar por un Mercosur que procure actualizarse, adaptándose a circunstancias muy diferentes a las que predominaban en sus momentos fundacionales?
Tras la última Cumbre Presidencial en Asunción pueden visualizarse tres tipos de agendas para un Mercosur que procure un futuro de relevancia. Son agendas vinculadas entre sí y difícil sería imaginar que se avance en una sin que también haya avances significativos en las otras dos. Son las que, al desarrollarse, permitirían actualizarlo, en cierta forma rejuvenecerlo, tornándolo un instrumento que pueda ser percibido como funcional a los objetivos de gobernabilidad del espacio regional sudamericano, a la transformación productiva y cohesión social de cada uno de sus países miembros, y a su inserción competitiva en un mundo en profunda transformación que plantea, a la vez, formidables oportunidades y desafíos.
La primera es la agenda de la concreción de lo comprometido. Recibió fuerte impulso político el año pasado en la Cumbre de San Juan. Se relaciona con instrumentos que se consideran como fundamentales para avanzar en el perfeccionamiento de la unión aduanera y que estaban hasta entonces “arrastrando los pies” (entre otros, el código aduanero, la eliminación del doble cobro del arancel externo y la distribución de la renta aduanera). Incluye temas relevantes para tornar efectiva la preferencia económica que en su momento acordaron entre sí los países socios, y que procura incentivar la adopción de decisiones de inversión productiva en sus respectivos mercados –cualquiera sea su dimensión– en función del mercado ampliado. Ellos son el régimen de compras gubernamentales, los mecanismos orientados a promover la integración productiva, y el tratamiento de las asimetrías económicas. Es esta una agenda que probablemente llevará tiempo en desarrollarse. En todo caso, la Cumbre de este fin de año bajo la presidencia temporal del Uruguay, será una oportunidad para apreciar la solidez del impulso político generado al respecto en San Juan.
La segunda es la agenda de la transformación del Mercosur, a fin de adaptarlo a las nuevas realidades internacionales y regionales. Podríamos denominarla la agenda de la metamorfosis de un Mercosur creado en circunstancias distintas de las actuales y a las que se vislumbran en el horizonte. Edgar Morin, sociólogo y filósofo francés, plantea en su libro Ma Gauche (FB, París, 2010) que ante el imperativo de transformarse, la metamorfosis permite conciliar la necesidad de un cambio radical con la preservación de aquello que es valioso y que proviene de una etapa anterior. En cierta forma, la integración europea ha sido una experiencia de continua metamorfosis. En sus transformaciones ha conciliado continuidad y cambio. Si seguirá haciéndolo en el futuro, vista la densidad de los problemas que confronta, es un interrogante que se está planteando en la actualidad.
En el caso del Mercosur, transformarlo preservando lo mucho adquirido y aquello que es esencial –por ejemplo, la voluntad de trabajar juntas por parte de naciones vecinas que a la vez que son soberanas, y no aspiran a dejar de serlo, comparten un espacio geográfico regional que tiene una conectividad cada vez más densa– no será tarea fácil y llevará tiempo. Requiere no caer en la tentación de echar por la borda lo acumulado y de no capitalizar la experiencia adquirida.
Puede ser imaginada entonces como una tarea permanente en la que cada etapa conducirá a la necesidad de nuevas adaptaciones. Hemos dicho en otras oportunidades que quien imagina la integración voluntaria entre países vecinos como una autopista iluminada hacia la felicidad podría refleja una visión romántica de la realidad. Por el contrario, construir una región de paz y estabilidad política, de desarrollo económico y social, y de protagonismo en un mundo globalizado, no es tarea ni de un día, ni de hojas de rutas provenientes de libros de texto o de modelos de otras regiones, ni está libre de sobresaltos, conflictos y retrocesos.
Integrar naciones vecinas no supone compartir todo ni elimina desacuerdos incluso profundos. Pero sí supone poner en práctica una metodología, basada en la confianza recíproca, para concertar intereses que pueden ser contradictorios y para resolver, conforme a reglas libremente consentidas, las controversias que puedan incidir en la evolución del proyecto conjunto y en la calidad de vida del “barrio”. Supone, sobre todo, tener criterios objetivos para la diferenciación entre “nosotros” y “ellos”, que es de la esencia misma de este tipo de proceso y de las ideas estratégicas que lo sustentan. Todo ello no es sencillo, teniendo en cuenta que a pesar de las asimetrías económicas e incluso de poder relativo, ninguno de los países socios del Mercosur –por más grande que sea– podría imponer su voluntad a los demás, ni transformarse de hecho en su vocero.
De allí que la agenda de transformación del Mercosur requerirá mucho impulso político y, en particular, creatividad técnica. De lo contrario, sería difícil conciliar en la práctica lo deseable y necesario, con lo posible.

Tras la Cumbre de Asunción, dos puntos focales aparecen como centrales para el desarrollo de una agenda transformadora. Uno es el de la Presidencia Pro-Tempore semestral que en esta segunda parte del año le corresponde al Uruguay y que el año próximo –dato no menor– la ejercerá primero la Argentina y luego el Brasil. El otro es la figura del Alto Representante General del Mercosur, cargo actualmente ocupado por el diplomático brasileño, embajador Samuel Pinheiro Guimaraes. Son dos puntos focales que si bien tienen niveles y funciones distintas, serán tanto más productivos cuanto más se complementen en sus acciones.
En Asunción, José Mujica, presidente del Uruguay, avanzó reflexiones que permiten detectar algunas de sus prioridades en este segundo semestre del año como Presidente Pro-Tempore del Mercosur. En nuestra interpretación, ellas cruzan por tres ejes centrales para la metamorfosis del Mercosur.
El primero es el diagnóstico de los cambios que se están produciendo en el contexto global y regional. Es claro que el mundo de hoy es distinto al de los momentos fundacionales del Mercosur, sea cuando se concretaron los acuerdos entre la Argentina y Brasil, o cuando se lanzó el proceso político que condujo a la firma del Tratado de Asunción. Es un mundo caracterizado por una fuerte dinámica de cambio y por desplazamientos en el poder relativo entre las naciones; han surgido –o resurgido, como en los casos de China e India– nuevos protagonistas relevantes; han colapsado distancias físicas, económicas y culturales; se han acentuado tendencias hacia escenarios pluriculturales o –en el decir de Jean-Claude Guillebaud (Le commencement d’un monde, Seuil, París, 2008)– hacia una modernidad mestiza en la que en todos los planos predomina la mezcla; se ha vuelto más denso el tejido de encadenamientos productivos y de redes sociales globales y regionales; es un mundo en el que grandes espacios económicos –sean naciones individuales, como China, India o Estados Unidos, o regiones organizadas, como es la Unión Europea– coexisten con una amplia gama de microprotagonistas de todo tipo, capaces de producir hechos muchas veces imprevistos y también inimaginables; un mundo finalmente en el que se observa una tensión dialéctica entre fuerzas poderosas que llevan hacia lo global y aquellas que conducen a revalorizar lo regional y lo local.
La agenda de transformación del Mercosur tendrá que asentarse, entonces, en un esfuerzo de diagnósticos conjuntos, en los que se observen tendencias y hechos cargados de futuro desde una perspectiva de la región. Se ha abierto un campo propicio para iniciativas que conduzcan a articular redes de inteligencia competitiva –esto es, capacidad para entender el mundo que nos rodea, las fuerzas profundas que se observan, los comportamientos de los protagonistas, los factores que anticipan desplazamientos de ventajas competitivas entre las naciones– integradas por instituciones y grupos de los países miembros, que compartan sus tareas combinando la necesaria óptica nacional con la del espacio-Mercosur. En este plano la experiencia acumulada por el embajador Pinheiro Guimarães cuando se desempeñó al frente de la Secretaría de Asuntos Estratégicos del gobierno del presidente Lula, puede ser muy útil. En la órbita de esa secretaría funciona uno de los centros de inteligencia competitiva más sofisticados de la región, que es el Instituto de Pesquisa Económica Avanzada (IPEA). Junto con otros centros o grupos prospectivos de países miembros, podrían articular las mencionadas redes de diagnósticos sobre la dinámica de cambio en el mundo y en la región.

El segundo eje es el de las instituciones del Mercosur. Ellas reflejan metodologías y procesos orientados a concertar intereses nacionales, a producir reglas comunes, y a lograr que ellas se cumplan, penetren en la realidad y generen los resultados esperados. ¿Cómo revertir la tendencia a un Mercosur con reglas de juego percibidas como precarias, esto es que a pesar de que hayan sido pactadas por todos los socios, su cumplimiento a veces depende de la voluntad discrecional unilateral de cada uno de ellos en función de circunstancias e intereses coyunturales? ¿Cómo concretar en el plano institucional la idea del “nosotros” y “ellos” en las relaciones con otros países, al menos en el campo económico, que es de la esencia del tipo de proceso que se supone se ha encarado con la creación del Mercosur? ¿Cómo lograr el ideal de que en foros internacionales como el del G20 o el de la OMC, o en negociaciones comerciales internacionales, como las que se realizan desde hace años con la Unión Europea, el Mercosur pueda hablar con una sola voz en base a posiciones comunes previamente articuladas? Uno de los frentes más demandantes de impulso político y de imaginación técnica es precisamente el de la capacidad de los socios del Mercosur de expresarse en el mundo como una unidad, en lo posible con una sola voz, al menos en aquellas cuestiones que hacen a su agenda común, que en la medida que la integración sea multidimensional y trascienda al solo campo comercial o aun económico, tenderá a ser cada vez más amplia. Las asimetrías económicas y de poder relativo entre los socios, en la práctica, conspiran contra el logro de tal objetivo.
Y el otro eje es el de la participación de la ciudadanía en el desarrollo del Mercosur. En la medida en que su campo temático se ha ampliado a otros planos además del comercial y el económico, y que cuestiones vinculadas con lo social, lo cultural, la educación, la justicia, la seguridad, entre otras, van nutriendo el accionar conjunto de los países socios, más necesario será aún el asegurar un vínculo directo entre los procesos de decisión del Mercosur y los ciudadanos. Es una cuestión con múltiples desdoblamientos, que incluye la transparencia, el derecho a estar plenamente informados, la participación de los ciudadanos en la elaboración de decisiones que les interese, la posibilidad de elegir a los representantes en el Parlamento del Mercosur. Aquí cobra toda su importancia la idea lanzada por el presidente Mujica en el sentido de explorar la idea de avanzar hacia una “democracia digital”. Sería en este caso el salto hacia una especie de “Mercosur 2.0”, que supondría por cierto, páginas web oficiales de una calidad superior al promedio actual.

Finalmente, la tercera es la agenda de la participación nacional, esto es la de cada país miembro que refleje las estrategias de los múltiples protagonistas que en ellos operan y que tienen intereses creados en el espacio Mercosur. Ella es sólo parte de una agenda más amplia referida a la inserción del respectivo país en el mundo a fin de lograr que los intereses nacionales sean preservados y potenciados. La experiencia internacional demuestra que en todo proceso de integración entre naciones vecinas, la calidad de la agenda nacional es una variable clave para asegurar un razonable equilibrio en la distribución de costos y beneficios entre los socios. La integración regional supone países que saben lo que quieren y pueden. Y que lo han discutido en forma abierta e intensa entre todos sus sectores sociales. Es algo fundamental a la hora de definir ganadores y perdedores.
Las tres agendas mencionadas tienen ahora un factor adicional de complejidad. Es el del inicio del proceso que podría conducir a la incorporación, como miembros plenos, de Bolivia y Ecuador, actualmente países asociados, y que se sumaría a la incorporación aún no formalmente consumada de Venezuela.
Bien administrada, la ampliación del Mercosur a nuevos miembros puede ser positiva para su gravitación en el escenario regional y en el global. Tanto Bolivia como Ecuador tienen, en tal sentido, mucho que aportar. Sin embargo, tal ampliación va a requerir consolidar el núcleo duro que desde el inicio lo constituyó la relación estratégica entre la Argentina y el Brasil. Y va a requerir profundizar el tema de la vinculación entre el Mercosur y la Unasur.
Un Mercosur de cuatro socios que sea percibido como creíble y eficaz es algo difícil de lograr. No imposible. Un Mercosur de cinco y aún más de siete socios, plantea desafíos adicionales de liderazgo político y de creatividad técnica. Podría tener diferenciaciones en los compromisos asumidos, múltiples velocidades y geometrías variables. Es algo factible si el núcleo duro es percibido como sólido.
El éxito de la metamorfosis y de la eventual ampliación requerirá que todos los socios visualicen al Mercosur como un proyecto conjunto y con un liderazgo colectivo, adaptado a los desafíos que se plantean para navegar el mundo del futuro. Además, requerirá una fuerte articulación al nivel interno de cada país miembro, a fin de que lo que resulte de la metamorfosis sea conveniente para sus intereses y su gente. Y requerirá que los ciudadanos lo visualicen como algo propio, que se identifiquen con el emprendimiento conjunto y valoren sus símbolos, que sientan que tienen participación efectiva, que su trabajo, su bienestar, su futuro, depende en buena medida de la calidad del Mercosur.
Como lo está demostrando hoy la experiencia europea, no es algo fácil de lograr. Menos aún de mantener a través del tiempo. Si algo caracteriza este tipo de procesos de integración entre naciones vecinas que comparten un espacio geográfico regional, es que el producto final no está predeterminado y que el punto de no retorno no está garantizado. No parece conveniente generar expectativas exageradas sobre sus resultados. Ni tampoco conviene ocultar que la distribución de los costos y beneficios entre los socios pueda eventualmente resultar diferente a lo esperado.

Por Félix Peña.
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